（原標(biāo)題：“十五五”多舉措破解用地難點(diǎn)堵點(diǎn)港股T+0配資，避免建設(shè)用地供給“一刀切”）
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 北京報(bào)道 日前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（后簡稱《建議》）發(fā)布。《建議》對(duì)要素市場化配置、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域工作的部署中，都涉及土地相關(guān)內(nèi)容，土地要素成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。
在加快完善要素市場化配置體制機(jī)制方面，《建議》明確，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。并提出完善并購、破產(chǎn)、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施。完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進(jìn)續(xù)期工作。
在提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能方面，《建議》要求，節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地。在提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益方面，《建議》再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)二輪承包到期后再延長三十年試點(diǎn)。
在優(yōu)化國土空間發(fā)展格局方面，《建議》提出港股T+0配資，賦予省級(jí)政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)，探索實(shí)施建設(shè)用地總量按規(guī)劃期管控模式，實(shí)行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地。
在受訪專家看來，《建議》對(duì)土地要素的部署兼具系統(tǒng)性與針對(duì)性，既聚焦工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期、地區(qū)用地需求差異、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，又注重閑置土地和低效用地的盤活利用，提高土地資源利用效率。既回應(yīng)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，也通過激活土地資源價(jià)值為城鄉(xiāng)發(fā)展注入動(dòng)能，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢土地要素支撐。
《建議》提出，完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進(jìn)續(xù)期工作。
自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，從上世紀(jì)80年代末90年代初開始，我國各地陸續(xù)實(shí)施國有土地使用權(quán)有償使用制度，工商業(yè)等經(jīng)營性用地實(shí)行出讓方式供地，不同用途的土地實(shí)行不同的最高出讓年限，如工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限為50年，住宅用地為70年等。部分地區(qū)在土地出讓早期探索階段，曾出現(xiàn)過低于最高年限出讓土地的情況。因此，部分早期出讓的工商業(yè)用地陸續(xù)即將到期，面臨如何續(xù)期問題。
張曉玲指出，目前，如何續(xù)期在制度上、特別在立法上尚無明確具體的可操作的規(guī)定，已成為實(shí)踐中亟待回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)課題。在全國上下高度重視制造業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)與銜接，直接關(guān)系到相關(guān)企業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行，甚至?xí)?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來影響。
張曉玲強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)妥推進(jìn)工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期工作十分重要，核心在于既要維持工商業(yè)用地有償使用的法律精神，又要維護(hù)社會(huì)公平，避免增加企業(yè)用地成本、影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)多目標(biāo)系統(tǒng)性的工程。近年來主管部門已經(jīng)對(duì)這一問題開展研究，具有一定的政策儲(chǔ)備。當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)、尤其是制造業(yè)發(fā)展中新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，疊加國內(nèi)外市場環(huán)境變化，“十五五”時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)，值得期待。
“十四五”規(guī)劃綱要就提出，改革土地計(jì)劃管理方式，賦予省級(jí)政府更大用地自主權(quán)。在此基礎(chǔ)上，《建議》提出，賦予省級(jí)政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)。
張曉玲表示，近年來我國在促進(jìn)要素市場化配置改革、深化自然資源領(lǐng)域改革創(chuàng)新、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等領(lǐng)域出臺(tái)的多個(gè)文件中，多有提及“賦予省級(jí)政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)”相關(guān)內(nèi)容，核心是賦予省級(jí)層面更大的建設(shè)用地自主權(quán)與統(tǒng)籌權(quán)。
此外，張曉玲指出，2019年修訂的土地管理法就體現(xiàn)了這一精神。部分由國務(wù)院行使的土地審批權(quán)，可以通過國務(wù)院授權(quán)方式賦予省級(jí)人民政府。當(dāng)然，近年來我國在自然資源領(lǐng)域的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平的持續(xù)提升，也為省級(jí)政府承接這部分權(quán)限提供保障和支撐。
張曉玲表示，我國幅員遼闊，各地土地資源稟賦、工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程差異較大，賦予省級(jí)政府統(tǒng)籌建設(shè)用地更大自主權(quán)，有利于支持各省份因地制宜，更好發(fā)揮省級(jí)政府的能動(dòng)性，增強(qiáng)政策的適用性，避免“一刀切”。
中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長肖金成向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是一個(gè)必然趨勢(shì)。其中很多是跨區(qū)域流動(dòng)，基本方向是到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)崗位多和收入比較高的地方。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大中城市，對(duì)建設(shè)用地的需求越來越大。建設(shè)用地供給“一刀切”的辦法，以及無差別的指標(biāo)分配，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了嚴(yán)重制約，讓省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)控勢(shì)在必行。“十五五”期間，在土地管控方面應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。
《建議》提出，探索實(shí)施建設(shè)用地總量按規(guī)劃期管控模式。
張曉玲表示，我國各地建設(shè)用地總量等各類控制性指標(biāo)由國土空間規(guī)劃確定，而國土空間規(guī)劃通常以十五年為規(guī)劃周期。國土空間規(guī)劃實(shí)施過程中，需要落實(shí)與銜接各級(jí)的五年發(fā)展規(guī)劃，安排各類規(guī)劃指標(biāo)的使用。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》明確要求，要依據(jù)國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的空間需求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和節(jié)約集約用地狀況等，科學(xué)編制土地等自然資源年度利用計(jì)劃，統(tǒng)籌增量和存量，完善規(guī)劃實(shí)施的時(shí)序管控。可見，這些要求與《建議》提出的按規(guī)劃期管控建設(shè)用地總量的要求，具有完全一致的邏輯。當(dāng)然，各地情況千差萬別，如何因地制宜、精準(zhǔn)管控，保障土地利用的有序性和可持續(xù)性，需要在“十五五”期間進(jìn)一步探索破題。
肖金成表示，建設(shè)用地供給應(yīng)采取比較靈活的方式，如改年度指標(biāo)控制為規(guī)劃期總量控制，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤或耕地占補(bǔ)平衡等方式。
《建議》提出，實(shí)行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地。
張曉玲表示，2024年底，我國的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)67%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的新階段。因此，進(jìn)入存量時(shí)代、做好存量盤活提質(zhì)這篇大文章，是當(dāng)前發(fā)展階段安排建設(shè)用地供應(yīng)的基本要求。與此同時(shí)，我們還需要看到，各地發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展階段有所差異，國家重大戰(zhàn)略實(shí)施以及民生改善等，在部分地區(qū)對(duì)新增建設(shè)用地還有一定的剛性需求。
張曉玲認(rèn)為，《建議》提出實(shí)行統(tǒng)籌存量和增量綜合供地，核心是傳遞兩層導(dǎo)向：一是引導(dǎo)各方更多關(guān)注存量建設(shè)用地，挖潛增效，提高存量建設(shè)用地集約利用水平；二是兼顧合理增量建設(shè)用地需求。這與《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》提出的“統(tǒng)籌增量和存量”的要求是高度一致的，是“十五五”期間對(duì)國家空間規(guī)劃政策的具體落實(shí)。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地利用也是《建議》對(duì)土地要素進(jìn)行部署的重點(diǎn)內(nèi)容。
南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《建議》關(guān)于農(nóng)村土地相關(guān)的部署整體秉承穩(wěn)中求進(jìn)的思路，關(guān)鍵在于系統(tǒng)集成與精準(zhǔn)施策：一是系統(tǒng)性更強(qiáng)，將承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、產(chǎn)業(yè)用地等不同類型的土地進(jìn)行通盤考慮和部署，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)政策的協(xié)同性；二是更注重權(quán)益保障與效率的平衡，在堅(jiān)決保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，通過“三權(quán)分置”等制度改革提升土地的市場化配置，盤活農(nóng)村閑置土地資源，推動(dòng)土地從純粹的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，產(chǎn)生收益；三是表述更精準(zhǔn)和務(wù)實(shí)，體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革在法律制度框架下審慎推進(jìn)的態(tài)度。
具體來看，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方面，《建議》要求，節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
肖金成表示，節(jié)約與浪費(fèi)相對(duì)應(yīng)，集約與粗放相對(duì)應(yīng)，浪費(fèi)和粗放利用土地的現(xiàn)象在農(nóng)村同時(shí)存在。未來，應(yīng)鼓勵(lì)建設(shè)用地復(fù)耕，增加耕地而非大量占用耕地。
在閑置土地和房屋利用方面，《建議》提出，依法盤活用好閑置土地和房屋。
錢龍認(rèn)為，《建議》沒有直接提及宅基地，而是提出“依法盤活用好閑置土地和房屋”，這是《建議》對(duì)農(nóng)地部署的一個(gè)亮點(diǎn)。這一變化意味著政策表述更加中性，也更準(zhǔn)確；政策導(dǎo)向也可能會(huì)有所改變，從過去聚焦宅基地的居住和保障功能，轉(zhuǎn)向在保障農(nóng)民居住需求前提下，進(jìn)一步激活宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能，釋放其資源價(jià)值。
要更好推進(jìn)這項(xiàng)工作，錢龍認(rèn)為目前還有一些卡點(diǎn)堵點(diǎn)有待突破。一方面，宅基地在用途管制、流轉(zhuǎn)等方面還有比較嚴(yán)格的規(guī)定，市場體系有待健全；另一方面，在產(chǎn)權(quán)界定和利益保障等方面還有待進(jìn)一步細(xì)化和明確，以降低較高的交易成本。此外，相關(guān)金融配套也有待完善，以及需考慮到農(nóng)民盤活意愿和能力較低等問題。
在非農(nóng)用地方面，“十四五”規(guī)劃綱要提出“保障設(shè)施農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理用地需求”，在此基礎(chǔ)上，《建議》進(jìn)一步明確“分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地”。
錢龍表示，這是《建議》對(duì)土地要素的部署中一個(gè)重要表述和亮點(diǎn)所在，體現(xiàn)了“十五五”期間土地管理更加科學(xué)化、精細(xì)化的導(dǎo)向。在國土空間“三條紅線”約束下，農(nóng)村非農(nóng)用地供應(yīng)的用地需求難以滿足和違規(guī)用地的情況同時(shí)存在。在這樣的背景下，《建議》提出“分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地”，這是對(duì)國土空間規(guī)劃相關(guān)要求的具體落實(shí)，有利于根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特性和具體的用地情況，在指標(biāo)分配和審批上實(shí)行更精準(zhǔn)、差異化的政策，避免資源錯(cuò)配，提高供地效率，更好保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求，同時(shí)也有助于提升政策效能和管理水平。
在承包地方面，《建議》再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)二輪承包到期后再延長三十年試點(diǎn)。
錢龍表示，《建議》對(duì)土地延包的部署，與此前的政策表述保持一致，體現(xiàn)了政策連續(xù)性和邏輯自洽性。此外，土地具有為農(nóng)民提供兜底保障的作用，《建議》明確穩(wěn)定土地承包關(guān)系，強(qiáng)化了土地承包關(guān)系長久不變的明確信號(hào)，有利于保障農(nóng)民基本權(quán)益，為農(nóng)民吃下“定心丸”。同時(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營主體而言，這也有利于穩(wěn)定其經(jīng)營預(yù)期。“穩(wěn)步推進(jìn)二輪承包到期后再延長三十年試點(diǎn)”，也體現(xiàn)了試點(diǎn)先行、審慎推進(jìn)的改革思路，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和問題，為后續(xù)相關(guān)工作的全面落地筑牢實(shí)踐基礎(chǔ)。
錢龍認(rèn)為，《建議》的這一部署，對(duì)后續(xù)土地延包工作將帶來三方面影響。一是有利于工作路徑更清晰化，不同地區(qū)情況存在差異，需遵循“地方探索→總結(jié)經(jīng)驗(yàn)→出臺(tái)細(xì)則→全面推開”的改革路徑港股T+0配資，兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定；二是強(qiáng)化法治化與規(guī)范化，在法律框架下做到土地延包工作的合規(guī)化，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，避免產(chǎn)生新糾紛；三是有利于推動(dòng)后續(xù)配套政策和設(shè)施的完善，通過試點(diǎn)，可以及時(shí)對(duì)土地延包中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)、反饋，完善相關(guān)配套政策。
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